ВВТ готовится к реформе
Автор: Надежда Малышева
«Российское судоходство» при содействии Министерства транспорта Российской Федерации 25 апреля 2012 года провело первую конференцию «Реформа управления ВВТ – путь к эффективному и безопасному судоходству». Мероприятие прошло в Москве и собрало более 100 представителей речной судоходной отрасли из разных городов России.
Конференция была открыта приветственным словом от Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации.
В течение трех сессий были заслушаны доклады о проводимой Минтрансом реформе управления на внутреннем водном транспорте, о введении на внутренних водных путях страны обязательного портового контроля и института капитанов речных бассейнов, о введении обязательной системы управления безопасностью, страховании ответственности судовладельцев и другие. В ходе дискуссии на вопросы участников Конференции ответил заместитель министра транспорта России Виктор Олерский.
Реформа на подходе
Законопроект, который направлен на изменение системы управления внутренним водным транспортом (ВВТ), был подготовлен Минтрансом России после трагических событий на Волге летом прошлого года, когда пассажирский теплоход «Булгария» затонул и унес жизни 122 человек. Предлагаемые поправки в Кодекс внутреннего водного транспорта (КВВТ) были внесены еще осенью 2011 года на рассмотрение Государственной думы - законопроект № 617780-5 о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании системы государственного управления внутренним водным транспортом, а также о повышении эффективности контрольно-надзорных мероприятий в области безопасной эксплуатации транспортных средств).
Первое чтение законопроекта состоялось 7 февраля 2011 года. При нормальном темпе депутатской работы этот документ имел все шансы обрести статус закона к открытию судоходной навигации 2012 года с тем, чтобы повысить безопасность речного судоходства, не дожидаясь новых необратимых трагедий. Тем более, что Минтранс и Росморречфлот уже подготовили проекты подзаконных актов к будущему закону, что позволило бы начать реформу управления ВВТ незамедлительно после изменения КВВТ. Однако вопрос о нормализации судоходства, повышении его уровня безопасности теперь застрял в кулуарах Госдумы. Вместе с тем навигация на многих российских реках уже открыта, но судовладельцы, а также государственные органы исполнительной власти на ВВТ до сих пор не получили возможности должным образом контролировать безопасность судоходства. Замминистра полагает, что Комитет по транспорту Госдумы необоснованно затягивает принятие этого законопроекта.
Портовый контроль и создание АРБ
Основные аспекты законопроекта в своем докладе на конференции представил заместитель директора департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса России Виталий Клюев.
Первая и основная идея поправок, предлагаемых в КВВТ – это реорганизация существующих бассейновых органов управления на внутренних водных путях ВВП в администрации речных бассейнов (АРБ) с сохранением существующих функций и добавлением функций контрольно-надзорного характера. «Предполагается, что в КВВТ будет дано достаточно четкое определение АРБ, а также понятию «речной бассейн» с правом Министерства транспорта устанавливать границы бассейнов. Но революции в этом не предполагается и те бассейны, которые сегодня существуют, конечно, будут утверждены», - сообщил докладчик.
Осуществление государственного контроля и надзора в Российской Федерации с 2008 года регулируется соответствующим федеральным законом О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора (294-ФЗ). Данный закон говорит о том, что деятельность физических и юридических лиц может быть проверена только в соответствие с установленным порядком и только представителями федеральных органов исполнит власти. В речном судоходстве таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). В силу требований этого закона, в КВВТ предполагается внести нормы, устанавливающие особенности надзора на ВВТ при исполнении 294-ФЗ.
Сегодня такая система в области морского транспорта уже работает и капитан морского порта, который осуществляет государственный портовый контроль, не выполняет и не обязан выполнять требования 294-ФЗ. В частности на государственный портовый контроль не распространяются требования о планировании проверок на год вперед, о согласовании плана проверок с органами прокуратуры, об обязательном предварительном уведомлении лица, которое подвергается проверке, о создании по результатам проверки актов установленной формы и т.д. Это все.
Поэтому следующая важнейшая норма законопроекта о реформировании системы управления на ВВТ - это идея введения на ВВП системы государственного портового контроля судов.
Заместитель директора Департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Виталий Клюев более подробно рассказал о государственном портовом контроле:
- С учетом тех норм, которые предусмотрены в законопроекте, Минтранс подготовил проект Положения о государственном портовом контроле на ВВП. Сейчас проходят его последние доработки, и он сможет вступить в силу с принятием основного законопроекта.
Государственный портовый контроль будет осуществляться капитаном речного бассейна или службой капитана речного бассейна. Сегодня уже часть будущих капитанов речных бассейнов прошла дополнительную подготовку по специально разработанным учебным программам.
Принципиальная вещь, которую мы, скорее всего, сохраним во всех редакциях законопроекта - портконтроль осуществляется по инициативе капитана речного бассейна но в процессе нормальной обычной эксплуатации судна. Пока на судне не выявлено недостатков, препятствующих его эксплуатации, оно должно нормально эксплуатироваться. Поэтому инспекторы государственного портового контроля будут подниматься на судно, не нарушая его графика работы. Например, на рейде, во время проведения грузовых операций.
Когда инспектор портового контроля поднялся на судно, капитан судна (подчеркиваю, не назначенное лицо, не судовладелец, ни классификационное общество, а именно капитан судна) обязан это судно предъявить.
Что станет предметом проверки?
Предметом проверки является состояние корпуса, машин и механизмов оборудования снабжения судна на соответствие обязательным требованиям (правила Российского Речного Регистра, утвержденные Минтрансом РФ, Правила плавания по ВВП), квалификация и состав экипажа, выполнение требований с точки зрения СУБ и страхования после вступления в силу этих требований.
Незначительные несоответствия, выявленные на судне инспектором, может быть позволено устранить в определенные сроки, по времени или по событию (например к заходу в тот или иной бассейн). Но если выявлены серьезные недостатки, то капитан речного бассейна имеет право принять решение о задержании судна до тех пор пока эти недостатки не будут устранены полностью. Тогда судно останавливается в том месте, где проведена инспекция, до полного устранения тех или иных недостатков. Такому судну может быть позволен переход, если в этом месте нет снабжения, отсутствует ремонтная база и т.д. Но перейти можно будет только к ближайшему месту, где и устранить недостатки.
После устранения недостатков проводится повторно инспекция. Если недостатки устранены, то судно сможет продолжить свой рейс.
Важный и принципиальный вопрос – как часто представители государственного портового контроля могут подниматься на судно для проведения проверки?
Законопроектом предусмотрено, а Минтрансом с Росморречфлотом уже подготовлена схема целевого фактора оценки рисков. Это особая система, которая ежедневно будет подсчитывать по каждому известному судну фактор риска, свидетельствующий о вероятностном нарушении судном обязательных требований. Фактор риска не является показателем технического состояния судна.
Сейчас базы нет, мы начнем с нуля, у всех судов будет одинаковая стартовая позиция. Если через год-полтора накапливается история инспектирования, если судно часто задерживается, на нем при каждом досмотре проявляется большое количество недостатков, то фактор риска будет расти. Если на судне малое количество замечаний, судно не задерживалось, то фактор риска у него уменьшается.
Это будет основной критерий проведения инспекций.
Мы предлагаем установить три периода проведения инспекций: предположительно, через 2 месяца, 4 месяца и через год (это пока обсуждается). В зависимости от фактора риска судно будет инспектироваться с этой периодичностью.
На фактор риска также будет влиять возраст судна, наличие и истечение сроков действия классификационных свидетельств и др.
В нашем понимании результаты государственного портового контроля должны быть доступны судовладельцу. Судовладелец сможет на основе имеющейся в нашей компьютеризированной системе информации, сам видеть состояние любого судна и вероятность того, что это судно будет подвергнуто инспекции. Более того, мы сейчас рассматриваем вариант, когда судовладелец сам отслеживает состояние своих судов, делает заявку на осуществление инспекторской проверки капитану речного бассейна в случае, если наступило время, установленное для проверки судна. Таким образом, нормальная эксплуатация судна не нарушится.
Если же судовладелец не пригласит в установленный срок на борт судна инспекторов, то инспектор государственного портового контроля придет к нему уже по собственной инициативе. В таком случае, неуведомление судовладельцем капитана речного бассейна о необходимости проведения инспекции будет являться основанием для проведения проверки в любом удобномдля инспекторов портконтроля месте.
Отмечу, что пока мы только рассматриваем такую систему.
Одним из основных элементов портового контроля является организация централизованной системы учета результатов государственного портового контроля. Это делается для того, чтобы сохранить информацию о выявленных на судне недостатках и, вместе с тем, избежать излишнего многократного инспектирования судов по одним и тем же вопросам.
Инспектор государственного портового контроля до того, как он пойдет на судно, должен проконсультироваться с информационной системой и понять какие проблемы на данном судне были зафиксированы ранее. По окончанию инспекции он обязан занести все результаты инспектирования в информационную систему. На основании этих данных система ежедневно формирует целевой фактор риска по каждому судну.
Содоклад о системе государственного портового контроля на конференции сделал генеральный директор ФГУП «Морсвязьспутник» Андрей Куропятников.
Капитан речного бассейна
О функциях, полномочиях и ответственности будущих капитанов речных бассейнов (предполагается, что их будет 16) основной доклад на конференции сделал заместитель начальника управления обеспечения судоходства Росморречфлота Владимир Аборнев.
Содокладчиками по данной теме выступили руководитель ФБУ ГБУВПиС «Волго-Дон» Олег Шахмарданов и заместитель руководителя Волжского ГБУ по безопасности судоходства Евгений Лепёхин
В проекте закона, который сегодня находится на рассмотрении в Госдуме, выделяется и особая функция капитана речного бассейна, связанная с административной практикой в соответствие с кодексом об административных правонарушениях (КОАП). Эта функция прописана по аналогии с работой капитанов морского бассейна, которые имеют право налагать административные штрафы в случае выявления административного правонарушения.
СУБ на реке
«Анализ аварийности судоходства и проблемности соблюдений требований безопасности, проведенный Минтрансом, привел к выводу, что какие бы контрольные меры, либо меры со стороны государства и соответствующих органов мы не предпринимали, пока судовладелец сам не начнет заботится о безопасности плавания судов, пока не станет вопросы безопасности ставить во главу угла, ничего не случится. Поэтому, первый, кто должен нести ответственность и обеспечивать безопасность судна – это судовладелец», - подчеркнул Виталий Клюев.
Он напомнил, что на море к этой идее пришли давно, порядка 20 лет назад, когда ввели известную всем систему управления безопасностью, получившую свое воплощение в Международном кодексе по управлению безопасностью (МКУБ) и в Конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС).
Учитывая положительный морской опыт, законопроектом предусмотрена норма по созданию судовладельцами обязательной системы управления безопасностью (СУБ). Эта система должна представлять собой комплекс документированных процедур, для судовых и береговых служб судоходных компаний. «Когда законопроект примет форму закона, мы будем требовать также, чтобы судовладелец установил постоянную эффективную связь берегового персонала с судовым персоналом», - добавил докладчик.
Еще одним элементом СУБ будут исключительные полномочия и обязанности капитана судна, которые должны быть документированы и доведены до капитана судна, с тем чтобы он четко понимал свою роль. «Когда расследуются аварийные случаи, выясняется, что часто капитан судна просто не понимает что он должен сделать в чрезвычайной ситуации и каким образом действовать», - отметил чиновник.
В подготовленной ко второму чтению версии законопроекта (текст проходит согласование в Правовом управлении Государственной Думы и в Государственно-Правовом управлении Администрации президента РФ) требования СУБ выделены в отдельную статью и достаточно хорошо структурированы.
Законопроектом предусмотрено, что каждое речное судно должно получить свидетельство о внедрении на нем СУБ, а судовладелец должен получить свидетельство, что у него такая система есть.
Поправкой в КВВТ предусмотрено, что требования к лицу, ответственному за безопасность судоходства судоходной компании, к его документам, которые он должен иметь у себя, к его квалификации, его подготовке и переподготовке будут установлены Министерством транспорта. Виталий Клюев уточнил, что если судовладелец имеет свидетельства, выданные в соответствие с международными договорами Российской Федерации (это, прежде всего морской МКУБ), то дополнительного освидетельствования уже не требуется. Это особенно принципиально для тех судов, которые осуществляют плавание и в морских и в речных районах. «К сожалению, обратно эта система не действует. Если судно совершает международное плавание, то с нашей национальной системой СУБ в зарубежные порты не попадешь», - уточнил он.
Подробнее о принципах разработки СУБ рассказал в ходе конференции заместитель генерального директора Российского Речного Регистра по правовым вопросам Александр Зенин.
Про опыт Российского Морского Регистра Судоходства (РС) в вопросах внедрения и освидетельствования систем управления безопасность рассказал начальник управления морских систем менеджмента РС Александр Путрайм.
Об обеспечении безопасности на ВВТ, о практике внедрения СУБ и других требованиях к судоходным компаниям рассказал директор московского представительства группы компаний «Палмали» Александр Шадрин.
Обязательное страхование ответственности судовладельца
Еще один важный элемент эффективного и безопасного судоходства – это учет рисков, которые присутствуют с точки зрения безопасности судна и защиты окружающей среды. В случае, если такое событие все-таки случилось, судовладелец обязан минимизировать и, по возможности, компенсировать негативные последствия.
Поэтому, следующая принципиальная вещь в обсуждаемом на конференции законопроекте - это радикальное изменение 121 статьи КВВТ. Статья вводит обязательную систему страхования гражданской ответственности судовладельца за возможные риски причинения ущерба инфраструктуре ВВП (и инфраструктуре морских портов), причинения ущерба окружающей среде и причинения ущерба судоходству от затопление судна или его частей.
Законопроектом предполагается, что ответственность судовладельца за ущерб, причиненный этими событиями, должна быть застрахована, а судно должно иметь документ, выданный страховой компанией. При этом в документе оговаривается, что судовладелец, застраховавший иным образом данные риски на сумму не меньше, чем предусмотрено статьей КВВТ, выполнил эти требования в части страхования. То есть, застраховать эти риски и предъявить свидетельства должны будут только те судовладельцы, кто в настоящее время таким страхованием добровольно не занимается.
Подробнее об особенностях страхования гражданской ответственности на ВВТ рассказали в ходе конференции заместитель директора Департамента финансовой политики Министерства финансов Российской Федерации Вера Балакирева и президент Союза морских страховщиков Сергей Трубицын.
Контроль за наличием на судах СУБ и страховых полисов возлагается на капитана речного бассейна через систему государственного портового контроля.
Регистрация бербоут-чартерных договоров
Выступая на конференции Виталий Клюев упомянул еще об одной новация, предлагаемой законопроектом – это регистрация договоров передачи в аренду судов. По его словам, предусмотрена регистрация договоров при передаче в аренду судов с экипажем и без экипажей. В регистрации договоров о передаче в аренду судов с экипажем серьезных изменения не предполагается за исключением того, что правила установленные КВВТ не могут быть изменены договором аренды. «Сегодня такая норма есть, но она уходит с изменением законодательства. То есть то, что установлено законом, договором аренды изменено быть не может», - отметил он.
Договоры о сдачи судна в аренду без экипажа (так называемый бербоут-чартер) теперь будут в обязательном порядке регистрироваться тем органом, который осуществляет обязательную регистрацию судна. При этом создаваться отдельного Бербоутного Реестра судов государство не намерено. Договор бербоут-чартера будет вступать в силу только после его обязательной регистрации государством. «При этом передача судна в суббербоут-чартер не допускается, - добавил участвующих в конференции Виктор Олерский. - В субтайм-чартер передавать судно по-прежнему будет можно. Это - новация в отношении фрахтователя».
О роли Госморречнадзора
О роли Госморречнадзора в новой системе управления ВВТ подробно рассказал заместитель руководителя Ространснадзора Андрей Гузенко.
На вопрос руководителя судоходной компании «Прайм Шиппинг» Игоря Ганина о возможности проведения параллельных проверок сотрудниками Ространснадзора и портконтроля ответил Виталий Клюев: «В соответствие с законопроектом само судно может проверять только капитан речного бассейна. За Ространснадзором остаются функции, предусмотренные 294 законом – это, прежде всего, выполнение лицензионных требований физическими и юридическими лицами. Ространснадзор будет снабжен информацией о результатах государственного портового контроля и будет обязан ее учитывать. Функция расследования транспортных происшествий остается за Ространснадзором».
«Капитан речного бассейна за судами по ВВП гоняться не будет!», - подчеркнул Клюев.
Вопрос президента Ассоциации судоходных компаний Алексея Клявина о том, каким образом будут соотносить данные портового контроля на реке и в морских портах (например, в портах Ростов-на-Дону, Астрахань, Санкт-Петербург) вызвал большую дискуссию.
«Здесь есть определенные сложности в различие морских и речных требований, - признался Клюев. – Когда судно выходит из морского порта к нему применяются требования КТМ, на ВВП применяется наше национальное законодательство. Попытки свести это к однообразию никогда не увенчались успехом».
Результаты инспектирования судна капитаном морского порта будут известны капитану речного бассейна и наоборот, чтобы избежать двойных проверок, заверил чиновник Минтранса. Более того, он напомнил, что капитан морского порта в силу статьи 80 КТМ должен в зависимости от того, куда уходит судно, выпустить его в надлежащем безопасном состоянии. Если судно выходит в море, то он должен убедиться, что все требования международной конвенции им соблюдены. Если судно из морского порта выходит в реку, то капитан морского порта должен убедиться, что судно выполняет требования для работы на ВВП. «Никаких функций Ространснадзора я здесь не вижу. Если у капитанов порта нет специалистов, это не проблема, мы эту проблему решим», - сказал Виталий Клюев.
О роли прокуратуры в системе государственных контрольных надзорных функций рассказал начальник управления Московской межрегиональной транспортной прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства на транспорте и в таможенной сфере Алексей Корябин. «Нас будет больше интересовать федеральная система, контролирующая водный флот», - сказал он.
Прокуратура ставит своей целью добиваться безусловного исполнения законодательства в области эксплуатации транспортных средств. Вместе с тем, требует от государственных контролирующих органов, чтобы контрольно-надзорные функции были эффективны, но без чрезмерного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.
«Основа организационной нашей работы – это план, - сообщил Корябин. - Раз в полгода органы прокуратуры всех уровней, от генеральной до районной, составляют планы и проводят проверочные мероприятия». Основу плана составляют неплановые прокурорские проверки. Это проверки на основании жалоб, обращений, как граждан, так и должностных лиц, представителей общественных организаций. В зависимости от анализа состояния законности и остроты сложившейся проблемы руководители прокуратуры того или иного уровня в праве принимать решения о проведении неплановых проверок.
В качестве примера неплановых проверок представитель прокуратуры привел проверки, которые проводились на предприятиях водного транспорта после трагедии с «Булгарией». «Результаты были не очень позитивные с точки зрения обеспечения безопасности на водном транспорте», - отметил он.
В третьей сессии конференции свое мнение о предстоящей реформе управления ВВТ высказал президент ассоциации портов и судовладельцев речного транспорта Александр Зайцев.
В заключении деловой программы конференции руководитель группы «Речное Судоходство» ООО «Транзас Навигатор» Дмитрий Гагарский рассказал о роли электронных картографических систем в повышении безопасности судовождения и ответил на многочисленные вопросы аудитории.